As universidades públicas reféns do clientelismo parlamentar

O modelo das universidades federais brasileiras, responsável pela quase totalidade da produção científica do país, enfrenta hoje uma crise que vai além da escassez de recursos: a substituição do planeamento estratégico calcado em políticas públicas pela dependência das emendas parlamentares. O que deveria ser parte fundamental de um projeto de desenvolvimento nacional está a ser fatiado em interesses locais, transformando Reitores em negociadores políticos e a autonomia universitária numa moeda de troca no Congresso Nacional.

A aprovação, pelo Congresso, da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2026 com direcionamento de R$ 61 bilhões em emendas consentâneo à redução do orçamento para universidades em R$ 488 milhões levou a uma ostensiva manifestação da comunidade acadêmica e científica brasileira. Além da Andifes, instituições como Associação Brasileira de Ciências (ABC) e Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC), além da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES) reagiram de forma crítica. Em especial, a ABC e a SBPC enfatizaram o quanto esse corte limitará a continuidade de pesquisas, de formação de corpo técnico qualificado para o país, bem como poderá limitar ainda mais a ascensão social.

O movimento, que também contou com manifestações de sindicatos, coletivos de estudantes, Diretórios Centrais de Estudantes (DCE) e União Nacional dos Estudantes (UNE), logrou êxito: no último 20 de janeiro, o governo federal publicou a Portaria GM/MPO no 12/2026 que determinou a recomposição integral do orçamento de 2026 para as universidades federais. De acordo com esta portaria, prevê-se o aporte de R$32 milhões para o custeio das universidades federais, R$ 156 milhões para a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica e R$ 230 milhões para Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) que serão revertidos para concessão de bolsas a pesquisadores. É uma excelente notícia, porém é preciso ponderar e compreender que a situação não está resolvida. Uma leve evidência é a declaração do ministro da educação, Camilo Santana: “Vamos continuar na luta (grifo nosso) para que cada vez mais a gente possa aumentar os recursos para as nossas instituições[1].” Assim como as instituições e representações mencionadas aqui, o ministro também precisará seguir na luta pelo orçamento das universidades e da pesquisa no Brasil.

Neste texto, especificamente, discorremos sobre o estágio de crise de financiamento das universidades públicas federais brasileiras evidenciado por um nível de investimento estrutural em educação de apenas 1,5% a 2% do PIB, em contraste com a meta de 10% definida no Plano Nacional da Educação (PNE – 2015-2024), sancionado pela então presidenta Dilma Roussef[2]. De outro, a alocação de recursos via emendas parlamentares cresceu exponencialmente. De acordo com a compilação dos dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP) realizada pelo Observatório do Conhecimento[3], em 2025, a Lei Orçamentária Anual (LOA) destinou R$ 7,89 bilhões para as 69 universidades federais do País, sendo parte deste montante na forma de emendas parlamentares impositivas (individuais ou de bancada). Ainda com base nesse Relatório, na LOA 2025 para as universidades, somente em emendas individuais foram destinados R$ 269,1 milhões e de bancada, R$ 302 milhões. No caso dos institutos federais, o total em emendas individuais chegou a R$ 151,8 milhões e de bancada, R$ 360,4 milhões. As agências de fomento da pesquisa nacional, como a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), também podem ter seu custeio complementado com recursos de emendas parlamentares. Na LOA 2025, porém, somente o CNPq o fez e com R$3,2 milhões em emendas individuais. Aqui, o que queremos exemplificar é que esses dados parecem indicar um menor interesse dos parlamentares pela ciência em si, uma vez que as universidades oferecem um alcance maior, principalmente via projetos de extensão.

Um estudo recente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) sobre os impactos das emendas parlamentares no orçamento da União mostrou que entre 2014 e 2024, as emendas destinadas à educação representaram 4,8% do total (Fonseca e Vazquez, 2025). Um ponto interessante abordado pelos autores é que a execução financeira em termos de empenho é significativa, porém sua efetiva liquidação e pagamento ainda é relativamente menor. Outros pontos de destaque estão na redução nos últimos anos de destinação de emendas para ensino superior e hospitais universitários em relação à educação básica, bem como as disparidades regionais entre os estados brasileiros. Extrapolando para o caso das universidades federais, em períodos de contingenciamento do orçamento, as emendas individuais podem ajudar na sua execução financeira (empenho de despesas correntes das instituições), mas estando vinculadas a planos de trabalho de instrumentos como projetos de extensão, os valores ficam restritos a esse tipo de execução.

É pertinente lembrar de um aspecto básico sobre o financiamento das universidades públicas federais. Conforme o art. 55 da Lei n° 9.394, de 20 de dezembro de 1996: “Caberá a União assegurar, anualmente, em seu Orçamento Geral, recursos provenientes para a manutenção e desenvolvimento das instituições de educação superior por ela mantidas” (Brasil, 1996, p.18). Contudo, não foi estabelecido o modelo adotado nem o montante de recurso que assegure a manutenção e desenvolvimento das instituições. Na avaliação de Amaral (2008), a programação financeira dessas instituições se materializa por uma combinação do financiamento incremental ou inercial, cujo recurso financeiro terá por base o ano anterior.

Segundo os dados do Painel[4] da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes), vivencia-se um contexto geral de queda do orçamento para as universidades federais. Em 20 anos o número de universidades cresceu em 73% – totalizando as atuais 69 universidades –, porém, somente em 2022, caíram para R$53,2 bilhões (-14,2%). Enquanto em 2000, os orçamentos das universidades totalizaram R$ 28,2 bilhões, em 2019 aumentaram para R$ 62,2 bilhões. Por certo que a pandemia da Covid-19 contribuiu para explicar o orçamento menor entre 2020-2022, mas, desde 2017 os orçamentos começaram uma trajetória de queda relativa. No ano de 2010, os valores da execução orçamentária pelas Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) foram na ordem de R$ 16 bilhões. Em 2017, as cifras somaram um montante de R$ 33 bilhões. Ou seja, os valores utilizados dentro do orçamento mais que duplicaram neste período.

Além desse contexto de queda do orçamento discricionário das universidades, a forma de distribuição desse orçamento total para as instituições é outro aspecto de atenção que fica mais distante de uma solução. Ao mesmo tempo, a ‘inovação’ imposta pelo orçamento impositivo, com as emendas parlamentares, contribui para piorá-lo.

No cenário das emendas parlamentares, essas instituições precisam cada vez mais assumir estratégias alternativas para permanecer em uma rota expansiva. Os dados da participação dos gastos públicos com educação no PIB brasileiro mostram que em 2015, essa participação ultrapassou os 10% definidos e no ano seguinte, o do impeachment da então presidenta Dilma Rousseff, essa participação caiu para 4%. Após ter registrado um crescimento de 6% em 2017 e 2018, uma nova queda foi registrada: 2% e nela a participação dos gastos com educação no PIB se manteve até 2024. Em 2015, como sabemos, a Câmara dos Deputados aprova a PEC das emendas impositivas e em 2019, as emendas do relator (‘emendas Pix’).

O PNE deveria ser tratado como a bússola para o financiamento da educação superior. De acordo com o Relatório do 5º Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE 2024, o Brasil ficou aquém das metas de expansão do ensino superior, concentrando-se as matrículas na educação à distância no segmento privado. De acordo com a Meta 12 de expansão do ensino superior, 40% das novas matrículas deveriam acontecer no ensino público superior e 50% da população entre 18 e 24 anos deveria ser o público matriculado. Quanto ao financiamento da educação superior (Meta 20), a participação da União decresceu de 25,9% para 22,9%, em 2022. Sem contar o fenômeno da evasão que é lido como evidência de ineficiência para o gasto público. A taxa média de conclusão por curso é de aproximados 40%, sendo a evasão ainda maior na modalidade EaD, no ensino privado.

Este colapso coincide com o fortalecimento de mecanismos de controle orçamentário pelo Congresso Nacional, notadamente o aumento do poder de execução das Emendas Impositivas e o uso posterior das Emendas de Relator. O valor empenhado e pago em emendas parlamentares saltou para patamares recordes, caracterizando um parlamentarismo orçamentário.

O cenário é de queda do investimento estrutural e de alocação de crescimento exponencial do volume de recursos via emendas parlamentares. Este movimento não apenas inviabiliza metas nacionais como o PNE, mas também reposiciona a universidade federal de um agente estratégico de desenvolvimento para uma instituição refém de negociações políticas. Não podemos deixar de lembrar que foram muitos os momentos em que Reitores de universidade fizeram apelos por emendas parlamentares, sendo possível encontrar menções a esse tipo de ‘esforço’ até mesmo em relatórios institucionais de gestão ou em outros meios de divulgação, colocando-o como algo positivo.

Um pouco mais de perto – alguns exemplos

A necessidade de se definir regramentos para as emendas parlamentares já foi levantada pelo Superior Tribunal Federal (STF), ainda em 2025. O ministro Flávio Dino determinou em 1º de abril de 2025 a suspensão imediata dos repasses de emendas parlamentares federais para instituições de ensino superior estaduais e suas fundações de apoio nos estados do Acre, Alagoas, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rondônia e Sergipe, porque essas unidades não cumpriram uma determinação anterior de publicar normas e orientações que garantam transparência, rastreabilidade e prestação de contas na aplicação dos recursos públicos. Nesses casos, mais de 6,2 mil planos de trabalho referentes a “emendas Pix” de 2020 a 2023 não estavam cadastrados em sistema público de acompanhamento[5].

Como resultado da decisão do STF na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 854, o MEC emitiu a portaria no 97 em 11 de fevereiro de 2025[6] com orientações obrigatórias para a aplicação e a prestação de contas de recursos provenientes de emendas parlamentares federais por instituições de ensino superior e instituições da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, bem como suas fundações de apoio credenciadas. Busca-se assegurar maior transparência, rastreabilidade e controle na gestão desses recursos aplicados em projetos de ensino, extensão e inovação. Entre as principais diretrizes estão: a exigência de cláusulas específicas nos termos de execução descentralizada, contratos e instrumentos de parceria que envolvam emendas parlamentares; a utilização de marcadores para vincular transações diretamente às emendas no processo de execução; e a inclusão de informações detalhadas sobre o atendimento ao objeto da emenda durante a prestação de contas.

Algumas universidades têm buscado fomentar orientações amplas sobre as emendas parlamentares. A Universidade Federal Fluminense (UFF) elaborou uma cartilha como forma de auxiliar a comunidade na captação e execução de emendas[7]. A Universidade de Brasília (UnB) também elaborou um manual de orientação para captação e execução de emendas individuais oriundas da LOA[8]. Outras iniciativas podem ser mencionadas como o site de transparência mantido pela Pró-reitoria de Extensão e Cultura da Universidade Federal do ABC (UFABC) em que são listados os projetos com recursos de emendas[9].

De acordo com Fernandes e Oliveira (2023), na UFF entre 2019 e 2022, as emendas parlamentares foram vitais para complementar o orçamento, dada a necessidade de enfrentar a restrição fiscal do orçamento federal, funcionando como complemento essencial às verbas tradicionais. Dessa forma, esses recursos ajudaram a retomar projetos e obras que estavam paralisados devido à queda na capacidade de investimento do governo federal e passou a se voltar para captar esses recursos de maneira mais ativa, o que se tornou parte da estratégia institucional para manter atividades essenciais.

Araújo, Valente e Oliveira (2024) avaliaram como deputados e senadores distribuíram recursos de emendas parlamentares individuais para as quatro universidades federais rurais brasileiras – Universidade Federal Rural do Amazonas (UFRA), Universidade Federal Rural do Pernambuco (UFRPE), Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) e Universidade Federal Rural do Semi-Árido (UFERSA) ao longo do período de 2016 a 2023. De acordo com os autores, no período de 2016 a 2023, a UFRRJ foi a universidade federal rural que recebeu o maior montante de recursos em emendas parlamentares individuais executadas, totalizando aproximadamente R$ 37,6 milhões provenientes dessas emendas impositivas. Em comparação com outras universidades rurais analisadas – como a UFRA (R$ 11,3 milhões), a UFERSA (R$ 9 milhões) e a UFRPE (R$ 5 milhões) – a UFRRJ se destacou pelo maior volume de recursos captados via emendas individuais, refletindo sua posição relativa na alocação desse tipo de recurso de 2016 a 2023. Em linhas gerais, houve a execução de 140 emendas no período, voltadas principalmente à reestruturação, expansão e modernização dessas instituições, e demonstra que a distribuição dos recursos não segue uma relação direta com o número de parlamentares por estado, refletindo dinâmicas políticas e institucionais mais complexas.

Dória (2022) analisou os documentos dos espelhos de emendas e identificou que, para a UnB, entre 2008 e 2022, houve a destinação de 137 emendas individuais, 13 emendas de bancada distrital e 1 emenda de comissão, que somaram mais de R$ 853 milhões em valores nominais dos quais 82,7% vieram de emendas de bancada. Os recursos se concentraram majoritariamente em ações amplas de ensino, pesquisa, extensão e infraestrutura universitária, muitas vezes com baixa especificação do objeto. Na avaliação do autor, a UnB desenvolveu uma forte dependência de decisões políticas, levantando questionamentos sobre critérios de alocação, transparência e racionalidade orçamentária no financiamento das universidades federais.

É válido ressaltar que há esforços da parte das universidades de modo geral para aprimorar seus mecanismos de transparência quanto a recursos em emendas parlamentares.

De acordo com o Relatório do Observatório do Conhecimento, em 2025, as universidades federais que receberam o maior volume de recursos em emendas parlamentares foram: Fundação Universidade de Brasília (R$ 65,1 milhões), Universidade Federal do Espírito Santo (R$ 63,8 milhões) e Fundação Universidade do Estado do Rio de Janeiro (R$ 56 milhões).

Embora sejam registrados avanços importantes em termos de transparência, rastreabilidade e padronização da execução das emendas parlamentares, elas atuam sobretudo no plano procedimental, sem enfrentar o problema estrutural que sustenta essa dependência. A institucionalização de cartilhas, manuais e portais de transparência não deixa de revelar uma adaptação defensiva das universidades a um arranjo orçamentário disfuncional, no qual a captação de emendas passa a integrar a estratégia de sobrevivência institucional. Os dados rapidamente apresentados aqui mostram que as emendas não são apenas complementares, tornando-se componente relevante e recorrente do financiamento, moldando prioridades, induzindo escolhas e aprofundando assimetrias entre instituições.

Possíveis preços cobrados por essa ‘reestruturação’ do financiamento

A consequência mais profunda do atual arranjo orçamentário é a corrosão simultânea da qualidade acadêmica e da autonomia universitária. O risco central não se limita à opacidade ou à execução inadequada das emendas parlamentares, mas à normalização de um modelo no qual o planejamento acadêmico de longo prazo é progressivamente substituído por decisões políticas contingentes. Nesse contexto, a política de educação superior deixa de operar como política pública estratégica e passa a ser mediada por lógicas de barganha orçamentária, típicas do clientelismo parlamentar.

Um dos efeitos mais imediatos desse processo é a deterioração da capacidade científica das universidades públicas. Como a maior parte da pesquisa brasileira é realizada direta ou indiretamente nessas instituições, o subfinanciamento estrutural compromete laboratórios, infraestrutura de pesquisa, bolsas e a continuidade de projetos de médio e longo prazo. A dependência crescente de recursos instáveis e fragmentados limita a capacidade do país de produzir conhecimento estratégico em áreas sensíveis como saúde, energia, tecnologia e inovação, com impactos diretos sobre a soberania científica e tecnológica nacional.

Além disso, as emendas parlamentares produzem uma falsa compensação em termos orçamentários. Embora possam, em determinados momentos, mitigar gargalos urgentes da execução financeira, elas tendem a reconfigurar o papel da gestão universitária, transformando reitores e dirigentes acadêmicos em articuladores políticos permanentes. Esse movimento fragmenta projetos institucionais, induz docentes e pesquisadores a buscarem emendas para garantir a continuidade de atividades de pesquisa e extensão e desloca o foco da gestão universitária do planejamento estratégico para a captação episódica de recursos, enfraquecendo a autonomia institucional.

Há ainda uma contradição relevante entre a orientação normativa e a prática institucional. Embora o MEC enfatize, em sua cartilha[10] de orientação, que as emendas parlamentares deveriam ser prioritariamente destinadas a investimentos, observa-se, na prática, a preferência por instrumentos como projetos de pesquisa e extensão. Essa dinâmica dificulta a avaliação dos ganhos efetivos das emendas para a universidade, uma vez que os dados das demonstrações contábeis e dos relatórios de execução não permitem aferir com clareza seus impactos estruturais sobre a capacidade acadêmica e científica das instituições.

Esse quadro contrasta de forma evidente com as diretrizes estabelecidas na Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação para um Brasil justo, desenvolvido e soberano (ENCTI 2024–2034), que reconhece o sistema público federal de ensino superior como elemento central para a produção de conhecimento, a formação de recursos humanos qualificados, a promoção da inovação e a redução das desigualdades regionais. Enquanto potências internacionais utilizam suas universidades como alavancas estratégicas na corrida tecnológica global, o Brasil submete seu sistema público de ensino superior a uma lógica de alocação de recursos orientada por interesses parlamentares pontuais e de curto prazo.

Em síntese, as emendas parlamentares deixaram de atuar como instrumentos complementares para se tornarem pilares informais do financiamento universitário, operando sem planejamento sistêmico, baixa previsibilidade e frágil vinculação a resultados acadêmicos e científicos. Esse arranjo fragmenta projetos institucionais, incentiva práticas clientelistas e subordina a produção de conhecimento a lógicas eleitorais imediatas. A crise, portanto, não é apenas fiscal, mas política e institucional. Superá-la exige recolocar o PNE no centro da política pública, restabelecer o financiamento público estável e suficiente, submeter as emendas a critérios técnicos rigorosos e reconhecer, como decisão estratégica de Estado, que a universidade pública não pode ser tratada como moeda de troca orçamentária, mas como infraestrutura essencial para a soberania, a redução das desigualdades e o desenvolvimento socioeconômico e ambiental do nosso País.

Rubia Cristina Wegner é Professora do departamento de Ciências Econômicas da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro e presidente do Conselho de Curadores (CONCUR) dessa universidade.

Referências:

AMARAL, N. C. Autonomia e financiamento das IFES: desafios e ações. Avaliação: Revista da Avaliação da Educação Superior, Campinas; Sorocaba, v. 13, n. 3, p. 647-680, nov. 2008.

ARAÚJO, A. P. de; VALENTE, A. C. de S.; OLIVEIRA, L. S. Q. F. de. Distribuição de emendas parlamentares individuais em universidades federais rurais (2016-2023). REJUR – Revista Jurídica da UFERSA, Mossoró, v. 8, n. 16, p. 78-104, jul./dez. 2024.

DÓRIA, P. H. R. Emendas parlamentares destinadas à UnB: financiamento à educação superior ou pork barrel spending? 2022. 85 f. Dissertação (Mestrado em Economia) — Universidade de Brasília, Brasília, 28 abr. 2023.

FERNANDES, G. S. da S.; OLIVEIRA, A. J. B. de. Alocação de recursos orçamentários provenientes de emendas parlamentares: o caso da Universidade Federal Fluminense. Práticas em Gestão Pública Universitária, Rio de Janeiro, v. 7, n. 2, jul./dez. 2023.

FONSECA, S. L. D. da; VAZQUEZ, D. A. Emendas parlamentares ao orçamento do Ministério da Educação (2014-2024). 27 p. Brasília: Ipea, 2025. (Relatório de Pesquisa). DOI: https://dx.doi.org/10.38116/RP-236202

[1] Disponível em: https://www.gov.br/mec/pt-br/assuntos/noticias/2026/janeiro/governo-do-brasil-recompoe-orcamento-de-instituicoes-federais#:~:text=Linha%20do%20tempo%20%E2%80%93%20O%20trabalho,%2C%20de%20R%24%20400%20milh%C3%B5es.

[2] Em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/radioagencia-nacional/educacao/audio/2025-12/comissao-da-camara-aprova-novo-pne-com-10-do-pib-para-educacao#:~:text=Uma%20Comiss%C3%A3o%20Especial%20da%20C%C3%A2mara,Nacional%20pelo%20Direito%20%C3%A0%20Educa%C3%A7%C3%A3o.

[3] Disponível em: https://observatoriodoconhecimento.org.br/emendas-parlamentares-no-orcamento-das-universidades-federais/

[4] O Painel ANDIFES foi desenvolvido pelo Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração (FORPLADI). Contém informações e indicadores da execução orçamentária das IFES, bem como séries históricas orçamentárias, despesas por unidades de custeio, receita própria, aluno equivalente de graduação etc. Os dados foram extraídos do SIOP, SIAFI e IBGE (IPCA).

[5] Em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/justica/noticia/2025-04/dino-suspende-emendas-para-universidades-e-fundacoes-de-oito-estados

[6] Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-mec-n-97-de-11-de-fevereiro-de-2025-612096629

[7] Disponível em: https://www.uff.br/wp-content/uploads/2025/08/Cartilha-orientativa-de-emendas-parlamentares-UFF.pdf

[8] Disponível em: https://dpo.unb.br/images/Manual-Emendas_Parlamentares_Individuais-SimplificaUnB_corrigido2.pdf

[9] Disponível em: https://proec.ufabc.edu.br/transparencia

[10] Disponível em: https://www.gov.br/mec/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/institucionais/documentos/emendas-parlamentares-mec-2025.pdf