Plano Nacional de Educação entra na reta final sem cumprir maioria das metas
Instrumento basilar das políticas públicas educacionais brasileiras, o segundo Plano Nacional de Educação (PNE) está a pouco mais de um ano de encerrar sua vigência. O cenário é desolador: a maior parte das 20 metas não foram alcançadas, e mesmo as que foram apontam para uma realidade de estagnação ou retrocesso. Em breve, o governo federal terá de enviar ao Congresso Nacional um novo projeto de lei com o PNE para o próximo decênio — o atual (Lei 13.005, de 2014) finda sua vigência em junho de 2024. A nova proposta terá de repetir boa parte das metas não executadas na primeira e na segunda versões do plano, esta última muito prejudicada por cortes orçamentários e pela pandemia da covid-19 nos últimos três anos.
O senador Flávio Arns (PSB-PR) foi o presidente da Subcomissão Temporária para Acompanhamento da Educação na Pandemia, cujas atividades foram encerradas em dezembro de 2022. Ele entregou ao vice-presidente da República, Geraldo Alckmin, o relatório final da subcomissão, que monitorou e avaliou os impactos da pandemia sobre a educação, bem como propôs 30 recomendações para a recuperação dos sistemas de ensino com vistas à formulação de uma agenda estratégica para os próximos anos.
— A primeira recomendação do relatório foi direcionada ao Ministério da Educação, nos seguintes termos: posicionar o Plano Nacional de Educação como elemento central do planejamento das políticas educacionais nos próximos anos, tanto no que se refere ao atual PNE quanto relativamente aos debates para a elaboração do novo plano — destaca Arns.
Ao longo de 15 meses de trabalho, a subcomissão ouviu em audiências públicas diversos especialistas e representantes de órgãos públicos e da sociedade civil. O PNE foi um tema constante nas falas dos convidados, em geral preocupados com sua evolução insatisfatória. O próprio Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), responsável por publicar a cada dois anos um relatório de monitoramento das metas, reconhece que o nível de execução do plano é baixo.
— No referido relatório, o Inep revelou algo assustador: desconsiderando o avanço educacional que nós já tínhamos conseguido quando o PNE entrou em vigor em 2014, o nível de execução real do plano não passa de 40%, na mediana. A conclusão, infelizmente, é a de que os anos de vigência do PNE tiveram uma contribuição muito insatisfatória para o avanço da educação no país — ressalta o senador.
Confira as 20 metas do PNE e a avaliação do Inep sobre o cumprimento de cada uma
Ao definir ações, prazos e metas para as mais diferentes iniciativas educacionais, o PNE também é instrumento fundamental para os planos instituídos em estados e municípios. O PNE tem entre suas diretrizes propostas como a erradicação do analfabetismo; a universalização do atendimento escolar; e a superação das desigualdades educacionais, com ênfase na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de discriminação.
Para Tânia Dornellas, assessora da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, o Plano Nacional de Educação — como política de Estado — deve ser “a espinha dorsal, o epicentro dos programas, das políticas públicas, das ações educacionais, que devem ser construídos e implementados em cooperação, fortalecendo assim o pacto federativo”.
‘Coerção’ para gestores cumprirem metas
Os órgãos públicos e a sociedade civil precisam monitorar, controlar e fiscalizar melhor o Plano Nacional de Educação. Quem faz essa afirmação é Flávio Arns, que defende a instituição de mecanismos que confiram caráter de coercibilidade às metas do PNE, “de modo que as pessoas deixem de olhar o plano como uma simples carta programática ou um plano de intenções, e o vejam como uma lei com metas impositivas a todos, sob pena de consequências jurídicas aos responsáveis pela sua execução”.
— Precisamos pensar em regras de responsabilidade educacional para nortear a atuação dos nossos gestores públicos na área da educação, à semelhança da Lei de Responsabilidade Fiscal, que existe para preservar a saúde orçamentária e financeira do nosso país — argumenta Arns.
É nesse contexto que o senador apresentou recentemente um projeto de lei — o PL 88/2023 — que dispõe sobre a responsabilidade educacional na garantia de oferta e de padrão de qualidade na educação básica pública. O texto determina, entre outras medidas, que a qualidade e a oferta serão medidas e acompanhadas por indicadores do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb). Também prevê que o não cumprimento das metas do PNE poderá ser considerado improbidade administrativa e resultar em punições — inclusive como crime de responsabilidade no caso de prefeitos e governadores.
Consultor legislativo do Senado na área de educação, José Edmar de Queiroz também defende que o Poder Legislativo discuta um mecanismo para garantir maior coercitividade na implementação das metas do PNE.
— Talvez ele [o PNE] tenha tido pouca capacidade de obrigar os gestores e as redes de ensino a cumprir suas determinações. Infelizmente, ao contrário de outras legislações que são muito eficazes, “leis que pegam”, com o PNE não tem sido assim; é uma lei de fraca coercitividade — observa Queiroz.
Por outro lado, Tânia Dornellas não aposta na coerção, mas no fortalecimento da democracia participativa e no convencimento.
— A coerção não dialoga com o nosso propósito de fortalecimento da educação e da democracia participativa. Entendemos que o melhor caminho é o diálogo, é o convencimento de se investir na educação. O governo precisa pensar estrategicamente em quais ações ele vai investir para fortalecer o pacto federativo, e, ao mesmo tempo, fazer com que essas políticas públicas que foram fragilizadas, descontruídas nos últimos anos, possam voltar a ser ampliadas no âmbito da educação — diz a assessora da Campanha Nacional pelo Direito à Educação.
Confira as 20 metas do PNE e a avaliação do Inep sobre o cumprimento de cada uma
Flávio Arns também é autor do PLP 235/2019, projeto de lei complementar que institui o Sistema Nacional de Educação (SNE). Essa proposição foi aprovada no Senado no ano passado e agora tramita na Câmara dos Deputados.
— É necessário que aprovemos com urgência a lei complementar do Sistema Nacional de Educação, que viabilizará a integração, o alinhamento e uma melhor articulação entre todos os entes federativos para o cumprimento mais eficiente e efetivo das metas educacionais, dentro das instâncias interfederativas de governança educacional que devem ser criadas.
Cortes orçamentários
A baixa execução da maioria das 20 metas estabelecidas no PNE para o decênio 2014-2024 é em boa parte reflexo dos cortes orçamentários que a área de educação tem sofrido, em especial nos últimos anos. No triênio 2019-2021, a execução do Orçamento da União para a função educação não passou de 80%.
Houve redução de quase R$ 8 bilhões no orçamento autorizado em 2020 em relação ao ano anterior, com despesas pagas (exceto restos a pagar) a menor em cerca de R$ 6,4 bilhões. Em 2021, o orçamento e as despesas pagas foram apenas R$ 2 bilhões superiores, aproximadamente, aos valores de 2019. Os números só tiveram uma maior reação em 2022, quando foram pagos R$ 109,6 bilhões. Para 2023, o governo federal prevê investir R$ 142,74 bilhões na educação.
Os gastos públicos em educação de União, estados e municípios caíram de R$ 409,1 bilhões em 2015 para R$ 404,1 bilhões em 2020 — uma diferença de R$ 5 bilhões.
Os cortes de subsídios ao Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), destinado aos alunos do ensino superior, são exemplos de reduções significativas. De acordo com levantamento do Inep, de 2015 a 2020 a queda foi de cerca de 61%, quando os valores decresceram de R$ 8,2 bilhões para R$ 3,2 bilhões. Em 2016, os subsídios a esse fundo tinham alcançado R$ 13,3 bilhões, o maior montante do período.
Tudo isso impacta a Meta 20 do PNE, que prevê a ampliação do investimento em educação pública para o mínimo de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) no quinto ano da lei (que instituiu o plano) e para o mínimo de 10% no final do decênio (2024). A realidade é bem diferente: esse percentual ficou em 5,1% tanto em 2015 como em 2020, ou seja, bem abaixo do planejado.
O senador Flávio Arns enfatiza que os investimentos do Brasil na área estão muito abaixo da própria meta legal do país e também muito abaixo dos investimentos feitos por países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
— Para mudar esse cenário lamentável, é fundamental que todos os governos, nos âmbitos federal, estadual, distrital e municipal, tenham a educação como prioridade absoluta.
Segundo a assessora da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, não há um esforço orçamentário para garantir o direito à educação no país, o que impacta desde a educação básica até a superior.
— É mais do que evidente a limitação econômica que tem obstruído a materialidade do PNE. Os governos Temer e Bolsonaro não mostraram nenhum interesse em reduzir as desigualdades educacionais e sociais que já existiam e foram aprofundadas pela pandemia — critica Tânia Dornellas.
Índices e indicadores do Inep
No relatório do quarto e último ciclo de monitoramento das metas do Plano Nacional de Educação, o Inep utilizou um conjunto de 56 indicadores, que abrangem todas as etapas e modalidades da educação brasileira, e que possibilitam a reunião de dados e informações para cada uma das 20 metas do PNE. A coleta de dados foi afetada pela pandemia, que dificultou o trabalho de instituições como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
“Mais do que produzir impactos nas estatísticas educacionais, a pandemia tem afetado sobremaneira a qualidade e o direito à educação. O fechamento de escolas, a adoção urgente de novas formas de ensino, a interrupção de projetos em curso e a restrição do convívio comunitário e social são alguns dos aspectos trazidos pela pandemia ao campo educacional”, aponta o relatório do Inep.
A partir desses 56 indicadores, o Inep elabora dois índices de monitoramento: um de nível de alcance e outro de nível de execução.
O índice de nível de alcance traz uma perspectiva de longa duração, retratando — em percentuais — o quanto o setor educacional se aproximou, ao longo dos anos, das metas determinadas pelo PNE. Para fazer esse cálculo, são utilizados 52 indicadores, sendo que apenas seis atingiram nível igual a 100%. O nível de alcance mediano registrado foi de 81,1%, considerado “expressivo” pelo Inep.
Já o índice do nível de execução se refere a uma perspectiva de curta duração e é restrito ao período de vigência do PNE. Para o seu cálculo são utilizados 41 indicadores. Cinco superaram a marca de 100% e sete apresentaram retrocesso. De acordo com o Inep, a expectativa era de que os níveis médios estivessem em torno de 80%, mas o mediano não passou de 39%.
“Assim, é forçoso reconhecer que a execução do atual PNE é insuficiente para o alcance das metas até o ano de 2024, encontrando-se, aproximadamente, na metade do caminho ideal”, conclui o relatório do Inep.
Mais crianças e jovens fora da escola
O período da pandemia, especialmente o biênio 2020-2021, foi marcado por conteúdos não incorporados e por sequelas psicossociais que afetaram alunos, professores e outros integrantes da comunidade escolar, em um cenário que impôs quase dois anos de afastamento total ou parcial das salas de aula.
Essa realidade interferiu na evolução do acesso à educação básica entre 2014 e 2024, que “sofreu um sobressalto entre os anos de 2020 e 2021”.
“O Brasil retrocedeu na cobertura educacional da população de seis a 14 anos de idade, de 98% em 2020 para 95,9% em 2021, o que representa um recuo de cerca de dez anos no indicador, visto que, para 2011, ele foi estimado em 96,1%. Tal retrocesso coloca o indicador de cobertura em um patamar inferior ao da linha de base do PNE em 2013, quando o índice foi de 96,9%. O contingente de crianças e jovens fora da escola, em 2021, é estimado em cerca de um milhão, o dobro do que havia em 2020”, destaca o relatório do Inep.
Segundo esse levantamento, todas as regiões ficaram abaixo da linha de base do PNE, mas Norte e Nordeste foram as mais afetadas, assim como se acentuaram as desigualdades entre as regiões menos e mais desenvolvidas do país. Da mesma forma, os indicadores apontam significativas discrepâncias entre os estudantes das zonas rural e urbana e entre negros e não negros.
Para se atingir a Meta 1 do PNE, que estipula universalizar (100%) a educação infantil (quatro e cinco anos), além de uma cobertura de pelo menos 50% das crianças de até três anos, seria necessária a inclusão de mais 300 mil crianças de quatro a cinco anos na pré-escola e mais 1,4 milhão de crianças de até três anos nas creches. Isso dificilmente ocorrerá até 2024.
Outra meta que não deve ser alcançada até o ano que vem é a 3, que se refere aos estudantes na faixa dos 15 a 17 anos. Tal meta propõe universalizar o atendimento escolar do ensino médio para essa faixa etária e elevar a taxa média de matrícula para 85%. Enquanto a universalização estava em 95,3% em 2021, a frequência ou conclusão do ensino dessa população ficou em 74,5%, ou seja, 10,5 pontos percentuais inferior à meta.
O Plano Nacional de Educação também contém metas fundamentais sobre qualidade do ensino, educação de jovens e adultos, educação profissional e tecnológica, educação superior e gestão democrática.
Metas mais ambiciosas não foram cumpridas
De acordo com a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, 86% das metas do Plano Nacional de Educação estão sendo descumpridas e há retrocesso em 45% delas.
— Temos metas que estão em retrocesso ou tiveram avanços extremamente lentos que não vão possibilitar seu alcance até 2024. Entre as cinco metas parcialmente cumpridas estão aquelas que já estavam avançadas no momento de implantação do PNE — relata Tânia Dornellas.
O consultor do Senado José Edmar de Queiroz ressalta que as metas “mais ambiciosas” não foram cumpridas.
— Realmente, se observamos o cumprimento das metas, a maioria ficou muito aquém do que se esperava. Algumas foram cumpridas, sim, mas são metas menos ambiciosas. As mais ambiciosas, como a do percentual do PIB para o financiamento da educação, a do atendimento de educação infantil, especialmente creche, ou a meta de educação profissional, por exemplo, não [foram cumpridas] — afirma ele.
Além disso, Queiroz lembra que o não cumprimento de metas também marcou o primeiro Plano Nacional de Educação (2001-2010).
— Temos metas que estavam no primeiro plano, foram repetidas no segundo e mesmo assim não foram cumpridas, como a erradicação do analfabetismo. E, provavelmente, ela estará no terceiro PNE. O que é uma coisa absurda, ilógica: que uma lei estabeleça uma meta [para um decênio] e ela se repita por 30 anos.
Para o consultor, é preciso que as metas tenham um caráter mais operacional; que sejam escritas de forma a facilitar seu controle e monitoramento. Ele argumenta, por exemplo, que cada meta deveria deixar claro quem é o responsável por seu cumprimento.
Confira as 20 metas do PNE e a avaliação do Inep sobre o cumprimento de cada uma
Um novo plano
O PNEs foram aprovados por um amplo consenso social. Várias conferências mobilizaram a sociedade civil, entidades ligadas à educação, trabalhadores do setor, especialistas e gestores, entre outros, para discutir o que deveria ser incluído nos planos.
— Nessas conferências foram produzidos documentos que, em grande parte, foram os principais subsídios para a elaboração dos projetos de lei que deram origem aos planos. O PNE atual passou por um processo de discussão muito intenso no Congresso Nacional. Foi uma das propostas mais debatidas, com um número gigantesco de emendas parlamentares. O volume de trabalho legislativo foi muito grande. E daí a necessidade de que o Executivo apresente logo um novo projeto [para o próximo PNE] — explica José Edmar de Queiroz.
Flávio Arns reitera que ainda há muito a ser debatido pela sociedade e pelo poder público para se chegar a um novo e aprimorado Plano Nacional de Educação — que deverá entrar em vigor em meados de 2024.
— O desafio neste momento pós-pandêmico é construir um novo plano, com metas mais precisas e que possam ser monitoradas com maior facilidade e eficiência. Ao mesmo tempo, é fundamental que as novas metas sejam robustas, audaciosas e capazes de induzir o país a alçar a educação brasileira ao patamar de elevada qualidade que nós desejamos e de que nós precisamos. Considerando os problemas e as falhas de execução e monitoramento do PNE, certamente temos muito a aprender com os erros atuais para a construção do novo plano.
