Acesso à educação infantil: o que os números dizem sobre o Objetivo 1 do novo PNE

Toda criança de 4 e 5 anos no Brasil tem direito garantido por lei a uma vaga na pré-escola desde 2009. Ainda assim, dezesseis anos depois, quase uma em cada vinte segue fora da sala de aula. Para os bebês de até 3 anos, o quadro é mais grave: menos da metade tem acesso à creche, e o direito, nesse caso, não é obrigatório, mas depende de demanda declarada pela família, o que ajuda a explicar por que o problema segue invisível em boa parte dos municípios brasileiros.

É esse o pano de fundo do Objetivo 1 do novo Plano Nacional de Educação, sancionado pela Lei nº 15.388, em 14 de abril de 2026, com vigência até 2036. O objetivo é direto: “ampliar a oferta de matrículas em creche e universalizar a pré-escola”. Mas por trás dessa frase simples está um dos nós mais antigos e mais difíceis de desatar da educação brasileira: a desigualdade de acesso na primeira infância, que se sobrepõe à desigualdade de renda e à desigualdade regional do país.

O Objetivo 1 se desdobra em três metas. A Meta 1.a determina atender toda a demanda manifesta por creche e alcançar, no mínimo, 60% das crianças de até 3 anos até o fim da década de vigência do plano. A Meta 1.b estipula a redução até um teto de 10 pontos percentuais para a diferença de acesso à creche entre o quintil de renda mais alto e o mais baixo do país. A Meta 1.c é a de prazo mais curto: universalizar o acesso à pré-escola para crianças de 4 e 5 anos já até o segundo ano de vigência do plano, ou seja, até 2028.

Onde o Brasil está e de onde saiu

Os números mais recentes vêm da Pnad Contínua Educação, divulgada pelo IBGE em junho deste ano, e do Censo Escolar 2025. Para creche, o atendimento nacional chegou a 43,3%, o maior patamar da série histórica iniciada em 2016 — um avanço de 11 pontos percentuais em uma década, já que em 2016 o índice era de 31,8%. O Censo Escolar, com metodologia distinta, registra 41,8% para o mesmo período. Em qualquer uma das duas leituras, o país segue abaixo dos 50% que já era meta do PNE anterior (2014-2024) e que nunca foi cumprida. A nova meta, de 60%, exige um ritmo de expansão bem mais acelerado do que o observado na última década.

Na pré-escola, a situação é mais próxima da universalização. A Pnad Contínua indica 96,1% de cobertura em 2025. De acordo com os dados, restam 410 mil crianças de 4 e 5 anos fora da escola.

O Retrato da Educação Infantil 2025, levantamento do Gaepe-Brasil em parceria com o MEC que consulta listas de espera formais dos municípios, contabilizou 826.371 crianças na fila por uma vaga de creche em 2025, um salto de 30,6% em relação a 2024, quando eram 632,7 mil. Pelo menos 52% dos municípios brasileiros reconhecem não conseguir atender toda a demanda.

Já a organização Todos Pela Educação, usando os dados da Pnad Contínua — que pergunta diretamente às famílias por que a criança não frequenta a escola, mesmo que elas nunca tenham se cadastrado formalmente em uma lista municipal —, estima em mais de 1,7 milhão o número de crianças cuja família queria a vaga e não conseguiu. É mais que o dobro da fila oficial do MEC. A explicação mais provável é o que se convencionou chamar de “fila invisível”: famílias que desistem de procurar uma vaga por saberem, de antemão, que não existe oferta disponível, e por isso nunca entram nos registros formais dos municípios.

A desigualdade que o PNE tenta corrigir

A Meta 1.b, que fixa em 10 pontos percentuais o teto de desigualdade de acesso por renda, não é original do novo plano. Ela repete, quase literalmente, a Estratégia 1.2 do PNE 2014-2024. O motivo da repetição é pertinente: segundo um estudo publicado pela revista Em Aberto, do Inep, a diferença de acesso à creche entre os 20% mais pobres e os 20% mais ricos nunca foi inferior a 20 pontos percentuais em toda a série histórica disponível. É o dobro do teto que a lei já previa há mais de dez anos.

Os dados mais recentes confirmam que o padrão segue o mesmo. Pela Pnad Contínua 2025, 24,2% das crianças entre os 20% mais pobres não frequentam a escola por dificuldade de acesso, contra 6,4% entre os 20% mais ricos — proporção de quatro para um. Pelo Retrato da Educação Infantil, que cruza dados municipais com o IBGE, a matrícula em creche chega a 60,1% entre os 25% mais ricos e cai para 30,2% entre os 25% mais pobres. Há também um recorte racial no mesmo levantamento: 14,2% das crianças brancas e amarelas estão fora da escola por dificuldade de acesso, contra 19,6% entre pretas, pardas e indígenas.

Na pré-escola, onde a cobertura já é quase universal, a desigualdade por renda proporcionalmente ainda existe, mas em escala diferente: 0,4% das crianças mais ricas ficam fora por dificuldade de acesso, contra 2,5% das mais pobres. E quando o recorte é feito só dentro da população de baixa renda, usando microdados do CadÚnico cruzados com o Censo Escolar (referência 2023), a cobertura cai para 72,5% entre crianças de 4 e 5 anos de famílias cadastradas no programa, índice bem abaixo da média nacional de 94% a 96%.

Se a desigualdade de renda é a mais estudada, a desigualdade regional talvez seja a mais visível. Entre os estados, a diferença de acesso à creche entre o de maior e o de menor cobertura chega a 49 pontos percentuais. Santa Catarina lidera, com 58,4%; os piores índices estão concentrados na Região Norte: Amapá (9,4%), Acre (19,0%), Amazonas (20,9%) e Roraima (22,8%). Na pré-escola, o padrão regional se repete, ainda que de forma menos extrema: Piauí (99,4%) e Ceará (98,9%) estão entre os melhores do país, enquanto o Amapá registra cobertura de aproximadamente 60%.

As treze estratégias

A lei detalha treze estratégias (1.1 a 1.13) para o Objetivo 1.

Financiamento e infraestrutura física (1.1 e 1.2). A Estratégia 1.1 determina reforçar e consolidar o papel redistributivo da União e dos estados, em regime de colaboração com os municípios, para reduzir as desigualdades na capacidade de financiamento municipal — incluindo construção, reestruturação e adequação de unidades escolares e aquisição de equipamentos e mobiliário. A Estratégia 1.2 detalha o instrumento: políticas de construção, reestruturação e adequação de creches e escolas, com sustentabilidade socioambiental e arquitetura inclusiva, priorizando unidades que atendam crianças em vulnerabilidade socioeconômica e localizadas em zonas periféricas e rurais. É o par de estratégias mais diretamente testado pelo Novo PAC Seleções — e também o que mais expôs a distância entre financiamento anunciado e obra entregue.

Levantamento de demanda e comunicação com as famílias (1.3, 1.4 e 1.13). A Estratégia 1.3 prevê apoio técnico e financeiro para a instituição de política de levantamento de demanda por creche e de busca ativa na educação infantil, com caráter informativo sobre o direito à matrícula e a opção da família (coordenada pelas secretarias de educação em parceria com assistência social, saúde e o Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente). A Estratégia 1.4 vai além: define e adota, em regime de colaboração, um instrumento nacional único para levantamento da demanda por vagas em creche, alinhado à Lei nº 14.851/2024. A Estratégia 1.13 fecha o bloco com uma campanha anual de comunicação às famílias sobre o direito à creche e a obrigatoriedade da matrícula na pré-escola.

As três estratégias, somadas, tentam resolver o mesmo problema por ângulos diferentes: padronizar como o país mede a fila (1.4), garantir que as famílias sejam informadas do direito (1.13) e criar rotina institucional de busca ativa nos territórios (1.3). É um desenho tecnicamente coerente com a divergência entre os 826 mil da fila oficial do MEC e os 1,7 milhão estimados pela PNAD Contínua, mas sua eficácia depende inteiramente da adesão municipal a um instrumento que, até a publicação da lei, ainda não existia de forma padronizada.

Priorização de vagas e equidade (1.5, 1.6 e 1.9). A Estratégia 1.5 induz a adoção de critérios e mecanismos de priorização de atendimento à demanda por creche, para promover equidade étnico-racial e reduzir desigualdades socioeconômicas. A Estratégia 1.6 amplia o escopo: políticas de equalização e fortalecimento do monitoramento de acesso e permanência, com atenção a crianças em vulnerabilidade socioeconômica, negras, indígenas, quilombolas, do campo, das águas, das florestas, refugiadas e público da educação especial, em articulação com as famílias e órgãos de assistência social, saúde e proteção à infância.

A Estratégia 1.9, por sua vez, ataca o lado da oferta: induz incentivos para alocar profissionais do magistério experientes justamente nas escolas localizadas em áreas de difícil acesso ou que atendem essas mesmas populações prioritárias. É o bloco que, no papel, deveria endereçar diretamente a Meta 1.b — a redução da desigualdade de renda a 10 pontos percentuais. Vale o contraponto levantado antes: o Retrato da Educação Infantil 2025 mostra que apenas 26,1% dos municípios usam a condição de beneficiário de programa de transferência de renda como critério formal de priorização em filas de espera, mesmo com 78% deles monitorando essas famílias. É um indício de que a lacuna não é de diagnóstico disponível, mas de adoção prática do critério.

Modelo de oferta e organização escolar (1.7, 1.10 e 1.11). A Estratégia 1.7 amplia o acesso à educação infantil em tempo integral, com espaços e tempos apropriados às atividades educativas, priorizando crianças em vulnerabilidade socioeconômica. A Estratégia 1.10 é mais técnica: implementar políticas para extinguir turmas multietapas que misturam estudantes da educação infantil e do ensino fundamental, de forma a assegurar o atendimento das especificidades pedagógicas de cada etapa.

A Estratégia 1.11 trata de nucleação escolar — processos de concentração de unidades pequenas e dispersas em polos maiores —, mas exige parâmetros nacionais, regramento formal e consulta às comunidades escolares envolvidas, considerando aspectos culturais, territoriais, de alimentação e de transporte escolar. Essa exigência de consulta é relevante especialmente para os territórios do Norte que aparecem no fim da fila de cobertura: nucleação mal conduzida em áreas ribeirinhas, indígenas ou quilombolas tende a aumentar a distância física até a escola, o oposto do que a Meta 1.a busca.

Controle social sobre parcerias (1.8). A Estratégia 1.8 exige publicizar, monitorar e avaliar as parcerias com entidades sem fins lucrativos que ofertam vagas de educação infantil — prática comum em municípios que terceirizam parte da rede —, assegurando o cumprimento dos padrões nacionais de qualidade, a observância de critérios de transparência e a submissão aos mecanismos de controle social, interno e externo. É a única estratégia do bloco voltada explicitamente à fiscalização de um modelo de oferta específico, e não à expansão ou à equidade de acesso.

Indução territorial (1.12). A Estratégia 1.12 promove políticas públicas específicas de assistência técnica e financeira para induzir a ampliação da oferta de creche e pré-escola em regiões e localidades com os menores índices de atendimento, uma menção direta ao tipo de desigualdade que os números de Amapá, Acre, Amazonas e Roraima escancaram. É também a estratégia mais dependente de outras partes da lei para ganhar efetividade: “assistência técnica e financeira” sem instrumento de mensuração de resultado (que vem, em tese, da Estratégia 1.4) corre o risco de repetir o padrão de indução sem verificação que marcou o PNE anterior.

Boa parte desse conjunto já vem sendo testada, com resultados mistos, nos programas do governo Lula em curso desde 2023, o que permite comparar intenção legal e execução real, algo que os dois anos seguintes de vigência do PNE deixarão ainda mais claro.

Novo PAC Seleções: Em março de 2024, o governo federal anunciou R$ 4,1 bilhões para a construção de 1.178 creches e pré-escolas em 1.177 municípios, priorizando áreas de vulnerabilidade social, a mesma lógica de priorização prevista na Estratégia 1.5 da lei. Em julho de 2025, uma segunda etapa liberou mais R$ 1,77 bilhão para 505 novas unidades em 455 municípios, somados a R$ 500 milhões para veículos de transporte escolar. O então ministro da Educação, Camilo Santana, chegou a declarar que o governo cumpriria a meta de atender toda a demanda de creches do país.

A execução, porém, enfrenta desafios que esbarram na capacidade técnica e de gestão dos municípios. Levantamento publicado em março de 2026 mostra que, dos R$ 15 bilhões previstos para obras educacionais no Novo PAC, apenas R$ 1,2 bilhão havia sido efetivamente pago, equivalente a 8% do total planejado. De 2.443 obras cadastradas em 1.753 municípios, só uma havia sido entregue até aquele momento: uma creche em Assaré, no Ceará, iniciada em 2024. Outras 1.069 estavam em execução, 572 em fase de licitação e 775 seguiam apenas cadastradas, sem início efetivo.

A privatização, através dos convênios públicos privados, tem sido utilizada para diminuir o investimento no cumprimento da demanda através da construção de escolas públicas e, ao mesmo tempo, repassar dinheiro público para instituições privadas. Muitas vezes sem o mínimo controle e avaliação de qualidade. Assim, além da estratégia 1.8 (Controle social sobre parcerias) indicar o controle e avaliação das parcerias, é fundamental  fortalecer  e implementar o novo PAC Seleções.

Conaquei: Em julho de 2025, o MEC instituiu, pela Portaria nº 501, o Compromisso Nacional pela Qualidade e Equidade na Educação Infantil, com investimento de R$ 409 milhões previsto para aquele ano e mais R$ 406 milhões para o biênio 2026-2027.

O programa é de adesão voluntária dos municípios e estados, formalizada por termo de compromisso, e se organiza em cinco eixos — gestão democrática, formação profissional, proposta pedagógica, avaliação e infraestrutura —, que dialogam diretamente com várias das estratégias do PNE.

O que esperar

Cruzando o histórico do plano anterior com os números mais recentes, é possível observar que, apesar da cobertura de creche ter avançado de forma consistente na última década, segue distante da meta. E a nova meta é mais ambiciosa que a anterior, o que exige aceleração, não apenas continuidade. A pré-escola está perto da universalização, mas concentra o déficit remanescente exatamente na população de baixa renda, o que faz da Meta 1.c um desafio de focalização, não de escala.

A desigualdade de renda no acesso à creche é um problema que o país já tentou resolver por lei uma vez, sem sucesso. O resultado das estratégias do PNE dependerá mais da capacidade de execução do regime de colaboração recém-formalizado pelo SNE do que do texto em si. E a desigualdade regional, com o Norte na pior posição em quase todos os indicadores, é a dimensão para a qual a lei prevê instrumentos específicos (Estratégia 1.12), mas cuja resolução depende de investimento continuado em infraestrutura.

Os próximos dois anos, prazo da Meta 1.c, são um desafio. Para a pré-escola ser de fato universalizada nesse horizonte curto, precisa que todo o arranjo institucional consiga converter as metas em resultado. Se não for, a Meta 1.a e a Meta 1.b, de prazo mais longo, terão pouca margem de otimismo por analogia.

Por Andressa Schpallir