Qualidade na educação infantil: o Objetivo 2 do novo PNE

O Objetivo 2 do novo Plano Nacional de Educação (PNE), instituído pela Lei nº 15.388 e sancionado em abril de 2026, é garantir a qualidade da oferta de educação infantil. O PNE estipula como meta assegurar que toda a oferta, tanto de creche quanto de pré-escola, alcance “padrões nacionais de qualidade para educação infantil, considerados, no mínimo, as dimensões de infraestrutura física, os profissionais da educação, as condições de gestão, os recursos pedagógicos, a acessibilidade e as práticas pedagógicas alinhadas à BNCC (Base Nacional Comum Curricular) e com intencionalidade educativa”.

O acesso à educação infantil de qualidade é um direito constitucional das crianças e das famílias, e é essencial para um desenvolvimento pleno e o exercício da cidadania. O conceito de qualidade é baseado em direitos, necessidades, demandas, conhecimentos e possibilidades (PNQEI, 2006). No Brasil, a educação infantil somente foi considerada educação na Constituição de 88, e por esse motivo passa a compor a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) e o PNE .

Apesar disso, menos de duas em cada dez creches e pré-escolas públicas do país reúnem hoje o conjunto básico de itens que a própria legislação considera indispensável para funcionar.

Ao  mesmo tempo, o Anuário Brasileiro da Educação Básica (2025) mostrou que, na educação básica, apesar da quantidade de docentes sem graduação ter caído de 23,8% para 12,5% de 2014 a 2024, na educação infantil o cenário é outro. Em 2024, 19,4% dos educadores das creches ainda não tinham ensino superior completo e na pré-escola esse percentual era de 17,4%.

É desse patamar que o Brasil parte para tentar cumprir o Objetivo 2. Diferentemente do Objetivo 1, que fixa metas de acesso com percentuais e prazos claros, o Objetivo 2 se desdobra em metas qualitativas.

Onde o Brasil está

Os dados mais recentes vêm do Censo Escolar 2025, cruzado com a plataforma de dados educacionais QEdu, e divulgado em abril deste ano. Considerando os 11 itens de infraestrutura básica exigidos por lei (prédio escolar, energia e água da rede pública, banheiro, esgoto, cozinha, merenda, coleta de lixo, acessibilidade, internet e biblioteca ou sala de leitura), apenas 17% das creches e pré-escolas públicas do país atendem a todos eles.

A maior carência é de espaço de leitura, ausente em 64% das unidades; 33% não têm água da rede pública, e 4% não têm rede de esgoto. Quando o levantamento soma itens específicos da primeira infância — banheiro infantil, parque, área verde, materiais pedagógicos —, o índice de unidades plenamente equipadas cai para 12%. Menos da metade das creches e pré-escolas do país tem parque infantil (45%) ou área verde (36%).

No campo da formação docente, o retrato também é desigual entre etapas. Os índices da educação infantil, já referidos acima, são os piores da educação básica. A organização atribui parte da dificuldade de formação à evasão nos cursos de licenciatura e ao baixo índice de formandos que efetivamente entram em sala de aula.

O crescimento das licenciaturas online cresceu sem regulamentação, e a qualidade da formação se tornou um grande problema. A proibição da formação em licenciatura EAD, especificada no marco regulatório, é produto da péssima qualidade de formação nesses cursos. Essa falha na formação coloca em risco a educação básica em geral e a educação infantil em particular. A entrada do capital aberto na Educação — sem responsabilidade social e visando o lucro — se aproveita da desregulamentação e piora a formação dos professores, gerando impactos na qualidade do ensino e na valorização docente.

A política pública mais diretamente alinhada ao Objetivo 2 é o Compromisso Nacional pela Qualidade e Equidade na Educação Infantil (Conaquei). Instituído pela Portaria MEC nº 501, em julho de 2025, teve investimento previsto de R$ 409 milhões naquele ano e mais R$ 406 milhões para o biênio 2026-2027.

É uma política de adesão voluntária de estados e municípios, estruturada em cinco eixos que reproduzem quase integralmente os blocos de estratégias do Objetivo 2: “gestão democrática”, “formação profissional”, “proposta pedagógica”, “avaliação da qualidade e equidade”, e “infraestrutura, edificações e materiais”. O Conaquei está formalmente ancorado nas Diretrizes Operacionais de 2024 e nos Parâmetros Nacionais de Qualidade e Equidade da Educação Infantil — os mesmos instrumentos citados na Estratégia 2.2 da lei.

As 24 estratégias

O texto da lei detalha 24 estratégias para o Objetivo 2 (2.1 a 2.24), agrupadas aqui por afinidade temática.

Padrões nacionais e infraestrutura (2.1) – A Estratégia 2.1 determina revisar e implementar, em regime de colaboração, padrões nacionais de qualidade que abranjam infraestrutura, alimentação, transporte escolar, planejamento pedagógico, recursos, profissionais e número de crianças por sala — respeitando acessibilidade, inclusão e diversidade territorial.

É a estratégia mais diretamente testada pelo Novo PAC Seleções e que dialoga com a lacuna de 17% revelada pelo Censo. Os Parâmetros Nacionais de Qualidade da Educação Infantil, documento de 2006 atualizado pelo MEC em 2024, é quem fixa a referência de rácio mais citada — um professor para cada 20 crianças na pré-escola, a partir dos 4 anos. Para as faixas mais novas, o documento prevê proporções menores, crescentes com a idade.

O financiamento dessa estratégia passa também pelo Fundeb: metade dos recursos da complementação VAAT (Valor Anual Total por Aluno), paga pela União a municípios que não atingem o mínimo por aluno, é carimbada exclusivamente para a educação infantil, podendo inclusive ser repassada a creches conveniadas sem fins lucrativos quando falta vaga na rede pública. Levantamento publicado em junho deste ano mostrou, no entanto, que ao menos R$ 704,6 milhões desses recursos deixaram de ser aplicados na etapa desde 2021.

Diretrizes, avaliação e autoavaliação (2.2, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10) – A Estratégia 2.2 prevê implementar e monitorar periodicamente as Diretrizes Operacionais Nacionais de Qualidade e Equidade para a Educação Infantil — já em vigor desde a Resolução CNE/CEB nº 1/2024.

O processo de construção da resolução, segundo publicação de referência do MEC em parceria com o Unicef, envolveu consulta pública com 2.230 participações entre janeiro e fevereiro de 2024, além de encontros técnicos com diversas entidades. O texto final foi organizado em cinco dimensões — gestão democrática, identidade e formação profissional, proposta pedagógica, avaliação e infraestrutura —, as mesmas que estruturam o Conaquei. A resolução estabelece, em seu artigo 1º, que os parâmetros de qualidade, incluindo as proporções de crianças por educador, valem legalmente também para a rede particular.

As Estratégias 2.7 e 2.8 tratam de aperfeiçoar a avaliação nacional da etapa e adotar múltiplas abordagens de avaliação do desenvolvimento infantil nas escolas. A 2.9 induz processos de autoavaliação e fortalecimento dos conselhos escolares, e a 2.10 propõe um índice de qualidade da educação infantil para todos os municípios brasileiros — um instrumento que, se implementado, passaria a converter em número aquilo que hoje as metas 2.a e 2.b deixam em aberto.

Currículo e transição de etapas (2.3, 2.4) – A Estratégia 2.3 incentiva práticas pedagógicas articuladas aos campos de experiência da LDB e da BNCC, com foco em direitos de aprendizagem, eixos estruturantes e temas essenciais para a formação cidadã.

A 2.4 exige garantir a continuidade dos processos de aprendizagem entre a educação infantil e os anos iniciais do ensino fundamental, um ponto de atrito histórico entre redes e etapas que costumam operar com lógicas pedagógicas distintas.

Recursos pedagógicos, leitura e brincar (2.5, 2.6, 2.20, 2.21) – As Estratégias 2.5 e 2.6 garantem acesso a brinquedos, livros, materiais pedagógicos e áreas externas, além de ampliar recursos para jogos, esportes e formação continuada ligada ao movimento. A 2.20 amplia o acervo literário das creches e pré-escolas, incluindo obras de pequenas editoras, e a 2.21 incentiva práticas diárias de leitura dialogada, inclusive em casa.

Esse bloco já tem instrumento de execução: o PNLD Educação Infantil, editado pelo FNDE, distribui obras literárias e informativas separadas por categoria de creche e pré-escola, além de material de apoio pedagógico para os professores, com ciclo atual previsto para 2026-2029. Já o Compromisso Nacional Criança Alfabetizada – Cantinho da Leitura, foca no letramento na infância e disponibiliza verbas suplementares para que as escolas montem seus Cantinhos de Leitura, garantindo acervos literários ao alcance físico dos alunos.

No campo do brincar, o MEC mantém disponível, dentro do portal da Política Nacional de Educação Infantil (PNEI), o manual técnico “Brinquedos e Brincadeiras de Creche” — um guia de orientação pedagógica para seleção e organização de acervos lúdicos, originalmente publicado em 2012 em parceria com o Unicef e ainda hoje referenciado como material de apoio às redes.

Gestão e capacidade institucional (2.11, 2.12) – A Estratégia 2.11 induz a formação de equipes gestoras das escolas para implementar os parâmetros de qualidade. A 2.12 fortalece a capacidade técnica e administrativa das secretarias de educação para dar apoio pedagógico e de gestão às unidades — um reconhecimento implícito de que parte do problema de qualidade está na capacidade dos municípios de executar política pública, não apenas na disponibilidade de recursos.

Articulação intersetorial e relação com as famílias (2.13, 2.22, 2.23, 2.24) – A Estratégia 2.13 promove articulação entre educação, saúde, assistência social, esporte e cultura. A 2.22 incentiva o fortalecimento da relação escola-família, e a 2.23 apoia programas de orientação às famílias com crianças de até 5 anos, em caráter intersetorial. A 2.24 propõe integrar sistemas de dados oficiais, em especial de beneficiários de programas de transferência de renda, para monitorar o direito à educação das crianças mais vulneráveis.

Formação e valorização docente (2.14 a 2.19) – É o bloco mais extenso do objetivo. A Estratégia 2.14 fortalece a formação inicial e continuada com ênfase nos campos de experiência da educação infantil. A 2.15 incentiva concursos públicos periódicos para o magistério da etapa. A 2.16 assegura aos profissionais da rede pública o piso salarial nacional do magistério. A 2.17 regulamenta, em três anos, a exigência de formação mínima em nível médio para os auxiliares dos professores regentes. A 2.18 promove a formação pedagógica desses auxiliares nas redes públicas. A 2.19 amplia parcerias entre municípios e instituições de ensino superior para formação continuada.

O Pro-LEEI, programa de formação continuada em leitura e escrita na educação infantil instituído pela Portaria MEC nº 85/2025 como parte do Compromisso Nacional Criança Alfabetizada, alcançou mais de 207 mil professores em 2025, num universo de cerca de 687 mil docentes da etapa no país. O programa Mais Professores, criado pelo Decreto nº 12.358/2025, oferece formação continuada específica em 18 polos regionais, coordenados pela Universidade Federal do Piauí.

Já a Lei nº 15.326/2026, alterou a LDB e a Lei do Piso do Magistério para incluir formalmente os professores da educação infantil entre os profissionais do magistério, com direito a piso salarial nacional, plano de carreira e aposentadoria especial — resposta direta à Estratégia 2.16.

O vazio da educação privada

Praticamente nenhuma dessas políticas alcança, de fato, o setor privado. O Conaquei é uma política de adesão exclusiva de estados e municípios; o Pro-LEEI e o Mais Professores são coordenados por universidades federais em parceria com redes públicas; a Lei nº 15.326/2026 garante piso salarial apenas aos profissionais das redes públicas.

As formações autoinstrucionais disponibilizadas gratuitamente pela plataforma Avamec do MEC são uma exceção. São abertas a professores de escolas públicas e privadas, mas sem tutoria, sem investimento dedicado e sem os mecanismos de indução e monitoramento que caracterizam as demais políticas do bloco.

Apesar dessa lacuna política no Sistema Nacional de Educação, a articulação entre estados e municípios e a federação devem garantir em seus diferentes âmbitos a qualidade. No caso da educação infantil, a responsabilidade pelo credenciamento para oferta e avaliação é das secretarias municipais e dos conselhos municipais de educação — o que deve ser cobrado.

Essa lacuna não é uma novidade trazida pelo Objetivo 2: é uma crítica que a Contee já vinha fazendo à arquitetura geral do novo PNE, que deixa de fora a educação privada. Um plano que pense de fato a próxima década da educação brasileira precisaria contemplar a realidade do setor, garantindo condições dignas de trabalho, o combate à pejotização, a equiparação de direitos entre profissionais da rede pública e da iniciativa privada — carreira e piso salarial incluídos — e mais controle do Estado por meio de regulamentação.

Aplicada ao Objetivo 2, a crítica desnuda que os padrões nacionais de qualidade da Estratégia 2.1, a política de avaliação da 2.7 e 2.8 e, sobretudo, o bloco inteiro de formação e valorização docente (2.14 a 2.19) foram desenhados — tanto no texto da lei quanto nos programas que já saíram do papel — para incidir dentro do regime de colaboração entre União, estados e municípios. As creches e pré-escolas particulares, que respondem por cerca de um quinto das matrículas em creche no país, ficam de fora da indução institucional.

Por Andressa Schpallir