Contee reafirma defesa do Insaes para educação superior de qualidade

A necessária intervenção do Estado para garantir a qualidade da educação superior no Brasil – frente a uma realidade de cursos e instituições mal-avaliados e da incorporação de instituições brasileiras a grupos financeiros nacionais e internacionais cujo objetivo é reduzir despesas e maximizar lucros – sempre foi o argumento da Contee em favor da criação do Instituto Brasileiro de Supervisão e Avaliação do Ensino Superior (Insaes). Este instrumento, criado pelo Projeto de Lei 4.372/12, em tramitação na Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, visa garantir ao Ministério da Educação maiores condições de cumprir o papel de avaliação e supervisão, autorização e credenciamento de cursos e instituições.

Como entidade sindical de terceiro grau que representa quase 1 milhão de trabalhadores em educação do setor privado, a Contee conhece de perto a realidade no ensino superior particular no Brasil e, por isso, defende a criação do Insaes como instrumento do Estado na tarefa de assegurar educação de qualidade no país. Esses argumentos vão ao encontro do diagnóstico sobre a matéria feito pelo relator da proposta na Comissão de Educação, deputado Waldenor Pereira (PT-BA). No relatório, o deputado, com base nos dados preliminares do último Censo da Educação Superior do Inep, aponta o crescimento da oferta, mas também os altos índices de evasão.

“É nesse quadro de expansão do sistema de ensino superior que experimenta problemas graves de manutenção sustentável do crescimento e de déficits de qualidade, tanto internos ao sistema quanto nas etapas precedentes de escolaridade, que se insere a proposta de criação de um novo ente administrativo: o Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior – Insaes. Que será responsável pelas atividades referentes à supervisão e avaliação das instituições de educação superior e cursos de graduação no sistema federal de ensino, bem como à certificação das entidades beneficentes que atuem na área de educação superior e básica. Segundo o MEC, com a criação do Instituto busca-se atualizar os mecanismos de avaliação e supervisão da Educação Superior no Brasil, por meio das melhores práticas nacionais e internacionais em processos gerenciais, metodológicos e organizacionais adaptados à realidade nacional, adequando esses mecanismos aos objetivos governamentais e da população, no que se refere ao ensino superior de qualidade.”

Conheça o diagnóstico do relator

Segundo os dados preliminares do último Censo da Educação Superior do INEP, em 2011 funcionavam no país 2.365 instituições de ensino superior (IES), sendo 87,9% delas (ou 2.081), privadas. Elas se responsabilizavam pela oferta de 30.420 cursos de graduação presenciais e a distância, entre bacharelados, licenciaturas e cursos de tecnologia, sendo 20.587 deles, privados, nos quais se registravam 6.739.689 matrículas (73,7% delas privadas). 5.746.762 alunos estavam matriculados no ensino presencial e 992.927 em cursos oferecidos por educação a distância (EAD).

Ressalta ainda o fato de que a maioria das IES era de pequeno porte – 2004 IES ou 85% do total eram faculdades, 93% delas, privadas, ministrando mais de um terço do total de cursos superiores ofertados (10.488 em 30.420 cursos), reunindo quase um terço ou 2.084.671 matrículas (94,5% delas em cursos privados), estando 2 em cada 3 dessas faculdades localizadas em cidades do interior do Brasil. Estes números, em termos absolutos, causam impacto. Em 2011, o total de matrículas no sistema já ultrapassava as populações da Finlândia ou da Dinamarca e era quase equivalente à população da Suíça. Comparativamente, as matrículas vêm crescendo, sobretudo no setor público, resultado do esforço governamental em expandir sobretudo as matrículas noturnas das universidades federais e em reorganizar e ampliar a rede federal de ensino técnico e tecnológico. No período 2010-2011, a matrícula nos cursos de graduação cresceu 7,9% na rede pública e 4,8% na rede privada, representando uma média de crescimento de 5,6% nas matrículas totais do ensino superior.

A expansão das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), por meio do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni) vem promovendo a eficiência nos indicadores universitários das federais e o aumento da oferta de vagas – que em 2007, ano de seu lançamento, eram 140 mil e subiram para cerca 240 mil, em 2012, e para 250 mil, em 2013, com incremento significativo das vagas noturnas. Apenas no governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, criaram-se 14(quatorze) novas universidades federais, e no governo da Presidenta Dilma Roussef, mais quatro unidades universitárias foram instituídas, significando um forte movimento de expansão para o interior, já que foi autorizado o funcionamento de vários campi universitários, ligados às antigas e novas instituições federais.

No âmbito das políticas de inclusão, o Programa Universidade para Todos (ProUni) , desde 2005 vem ampliando o acesso à educação superior, concedendo bolsas de estudo a estudantes de baixa renda em instituições privadas, em contrapartida à isenção de impostos. Em 2012, o ProUni alcançou a marca de 1,1 milhão de estudantes atendidos, 49% negros e indígenas. Já se formaram com bolsa do Programa 268 mil alunos e, para 2013, prevê-se a oferta de 290 mil bolsas.

Outra ação de democratização do acesso ao ensino superior instituída em 2009 foi a reorientação dos objetivos do ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio), que passou a funcionar como um exame nacional unificado de acesso ao ensino superior. E em 2010 foi criado o Sistema de Seleção Unificada (Sisu informatizado e gratuito, que disponibiliza às instituições públicas de educação superior para oferta de vagas em cursos de graduação de todo o Brasil, utilizando como critério de seleção o desempenho do estudante no ENEM. A adesão ao Sisu cresceu 86% em relação à primeira edição, e contou em 2012, com 96 instituições públicas participantes ofertando 139 mil vagas. Em 2013, estão previstas 150 mil vagas; na primeira rodada de 2013, o MEC registrou quase dois milhões candidatos para disputar cerca de 130 mil vagas.

Para quem não conseguiu entrar por boas notas no ENEM, pelos vestibulares e outros processos seletivos, nem conseguiu bolsa no ProUni e não pode pagar mensalidade, restou acessar o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) que em 2012, proporcionou a 372.555 mil estudantes ingressarem no ensino superior em mais de 1,5 mil instituições cadastradas e com avaliação positiva no MEC.

Em 2013, prevê-se a concessão de financiamento estudantil a 450 mil estudantes matriculados em instituições privadas, alcançando, assim, a marca de um milhão de universitários atendidos em quatro anos. Impactam ainda o sistema de ensino superior os resultados do plano de expansão da rede federal de educação técnica e tecnológica: até 2002, este segmento contava com 140 unidades e com o programa de expansão, alcançou 442 unidades em 2011; segundo o MEC, até o final de 2014 haverá 562 campi instalados.

Em termos relativos, a evolução recente do sistema de ensino superior nacional, na década de 2001 a 2011, evidenciou crescimento notável. De 2001 a 2011, o nº de Instituições cresceu 70%, em vista a reorganização do ensino técnico e tecnológico federal por meio dos novos Institutos Federais e seus campi descentralizados. O nº de cursos de graduação quase triplicou, com participação  significativa dos cursos superiores a distância em 2011. As matrículas no sistema mais que dobraram, passando de 3 milhões em 2001 para 6,7 milhões em 2011. O nº de vagas oferecidas no sistema triplicou, passando de 1,41 milhões em 2001 para 4,45 milhões em 2011, com o setor privado aumentando sua participação de 82% para 88% desta oferta. O nº de inscritos para concorrerem a estas vagas mais que dobrou – foi de 4,26 milhões para 9,96 milhões – e o nº de ingressos também praticamente dobrou (de 1,21 milhões para 2,35 milhões). Configurou-se nesta década o renitente fenômeno de mais de um milhão de vagas ociosas anualmente no sistema – em 2011, chegaram a dois milhões ou 53% do total ofertado, contra 200 mil vagas ociosas em 2001, à conta, basicamente, do segmento privado, que estavelmente respondia por cerca de 78% dos novos ingressos, em 2001 e em 2011).

Quanto às funções docentes (FD), o salto, no país, foi expressivo, na última década: em 2001 eram quase 220 mil funções docentes e em 2011, eram 378 mil. Mudança importante ocorreu em sua distribuição nacional: se em 2001, 67% das FD estavam alocadas nas universidades, em 2011 essa participação caiu para 54%, em favor de sua maior presença nas faculdades, mais bem distribuídas no território nacional e cujo perfil de organização acadêmica é majoritário desde o início da formação do sistema de educação superior. A participação das funções docentes nas faculdades salta de 14% em 2001 para 33,5% em 2011. Observa-se ainda uma distribuição relativamente equilibrada e estável entre os segmentos público e privado neste indicador: cerca de 60% das FD estavam alocadas no segmento privado, nos dois anos analisados.

No referente à pós-graduação, o Governo continua a expandir sua política de apoio e fomento a este nível de ensino, que se notabiliza pela excelência. Atuando na formação de pessoal de alto nível no País e no exterior, o Sistema Nacional de Pós-Graduação (SNPG) registrou em 2012 um total de 3.319 programas em funcionamento, sendo 417 mestrados profissionais, 2.925 mestrados e 1.738 doutorados. O total de alunos registrados nos Programas de Pós-Graduação – cerca de 180 mil (2/3 no mestrado e 1/3 no doutorado) – estavam matriculados majoritariamente em instituições públicas.

À diferença da pós-graduação, em que o setor público é francamente hegemônico, o setor privado, nos últimos dez anos, manteve ou aprofundou sua preponderância no atendimento da educação superior nacional em nível de graduação: em 2001 responsabilizava-se por 87% das instituições de ensino, 65% delas localizadas no interior do Brasil, patamar que se mantinha praticamente o mesmo dez anos depois: em 2011, o segmento controlava 88% das IES, 65% delas no interior. No que respeita à oferta de cursos superiores, o setor privado ofertava 63,8% dos cursos em 2001 e passou a oferecer 68% em 2011, já computados também os cursos superiores a distância, que apenas começavam a surgir em 2001. Mas quanto às matrículas, os estabelecimentos privados, que reuniam 69% delas em 2001, aumentaram sua participação em 2011 para 74%. Os, que em 20001 eram pouco mais de 352 mil (67% formados no setor privado), passam a 1.016.713 em 20112 (79% diplomados no setor privado), apresentando um crescimento de 189%.

No tocante às proporções dentro do setor privado, o segmento lucrativo detém três vezes mais instituições que o segmento comunitário/ confessional/ filantrópico e o dobro de cursos superiores e de matrículas. As diferenças caem, entretanto, no nº de concluintes, em que o segmento não-lucrativo apresenta maior eficiência. O segmento lucrativo experimenta grandes transformações nos últimos anos, com a oferta de ações na bolsa de valores, a injeção crescente de capital estrangeiro e a ocorrência de inúmeras fusões e aquisições que, em alguns casos, significam concentração de alunos e de recursos sem precedentes no país e mesmo no mundo. No referente à qualidade, porém, é expressivo o nº de IES privadas lucrativas com mau desempenho nas avaliações, fato a que o setor contrapõe o argumento da falta de reconhecimento e consideração, pelo governo, do valor que agregam aos alunos mal preparados que recebem e também o de que 86% dos empregados com formação superior graduaram-se em instituições privadas.

Entretanto, mesmo com a convergência de ações para o crescimento do sistema, a taxa de escolarização líquida no ensino superior ainda não alcançou os 15% (no último registro oficial, em 2012, era 14,6%). Já foi muito pior, é verdade: em 1993, equivalia a somente 4,8%; em 2001, era 8,9%. Mas não há dúvida de que para cumprir a meta de 33% de atendimento estabelecida pelo 2º Plano Nacional de Educação, será preciso um esforço nacional muito maior de todos os agentes do sistema. E será necessário atacar um problema que muito tem preocupado as autoridades educacionais e as famílias brasileiras: a evasão escolar. Fenômeno gravíssimo no ensino médio nacional, também tem ocorrido de modo expressivo no nível superior, combinado à retenção, gerando baixas taxas de conclusão nesta etapa de escolaridade.

Um estudo com base no Censo de 2005 mostrou que naquele ano, a taxa de evasão foi alarmante: somente a metade dos estudantes que ingressaram em 2002 se formaram em 2005. É fato que de 2004 para 2005 houve um crescimento de 290 mil matrículas no ensino superior; contudo, o número de alunos que se evadiram foi muito maior: 750 mil. Segundo os números mais recentes do MEC, quase 900 mil estudantes abandonaram o ensino superior entre 2008 e 2009, o que, em média, representa 21% dos alunos matriculados –, ou seja, um em cada cinco alunos. O fenômeno atinge até as novas unidades do recém-reorganizado sistema federal de ensino técnico e tecnológico, que segundo Relatório recente do Tribunal de Contas da União, já enfrentam problemas de evasão, baixo índice de conclusão, falta de professores e de servidores técnico-administrativos e infraestrutura insuficiente. Nos cursos do EJA, destinados a jovens e adultos que não completaram a educação básica na idade adequada, o abandono chegou a 24% – praticamente um em cada quatro alunos. Nos cursos técnicos de nível médio do tipo subsequente, a evasão alcançou os 19%. Os índices correspondem ao período de 2004 a 2011 e nesses oito anos, os institutos matricularam 658,8 mil estudantes nos diversos tipos de curso, a maioria em turmas de nível médio e técnico (62,7%). Numa situação de atendimento modesto como é o caso do Brasil, é grave constatar tais perdas por evasão, que têm dado um grande prejuízo ao país, significando, no setor público, recursos públicos investidos sem retorno e no setor privado, importante perda de receita. Somente em 2009 calcula-se que a evasão causou um prejuízo à economia do país estimado em nove bilhões de reais.

É nesse quadro de expansão do sistema de ensino superior que experimenta problemas graves de manutenção sustentável do crescimento e de déficits de qualidade, tanto internos ao sistema quanto nas etapas precedentes de escolaridade, que se insere a proposta de criação de um novo ente administrativo: o Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior – INSAES. Que será responsável pelas atividades referentes à supervisão e avaliação das instituições de educação superior e cursos de graduação no sistema federal de ensino, bem como à certificação das entidades beneficentes que atuem na área de educação superior e básica. Segundo o MEC, com a criação do Instituto busca-se atualizar os mecanismos de avaliação e supervisão da Educação Superior no Brasil, por meio das melhores práticas nacionais e internacionais em processos gerenciais, metodológicos e organizacionais adaptados à realidade nacional, adequando esses mecanismos aos objetivos governamentais e da população, no que se refere ao ensino superior de qualidade.

Na Exposição de Motivos que acompanha o projeto de lei, endereçada pelos ministros do Planejamento, Educação e Fazenda à Presidenta Dilma Roussef, e datada de 31 de agosto de 2012, afirma-se que: O Ministério da Educação – MEC tem dado ênfase nas ações de expansão da educação superior de qualidade, garantindo a inclusão e democratização do acesso ao ensino superior. As ações de expansão das universidades, cursos e vagas executadas ao longo dos anos, estão sustentadas por melhorias nos processos de controle de qualidade da educação superior oferecida no Brasil decorrente de ações integradas entre avaliação, regulação e supervisão das instituições e dos cursos superiores.

A definição de um novo marco regulatório que racionaliza e qualifica os processos de avaliação, regulação e supervisão da educação superior a partir de 2007 e a normatização da manifestação dos Conselhos Profissionais nos processos de regulação, são exemplos dos significativos avanços empreendidos no que se refere à qualidade na educação superior dentro do foco expansionista da rede de educação superior. Também o Novo PNE traz em seu arcabouço a ênfase na qualidade da educação.

Justifica-se então que, em que pese a criação da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior – SERES (Decreto 7480/2011), que alinha a estrutura do MEC aos requisitos emanados do Novo PNE e que tinha o objetivo principal de ser indutora da qualidade por meio de ações de regulação e supervisão de instituições e cursos de educação superior,(…)o desafio imposto ao MEC de atingir e manter elevado padrão de qualidade na educação superior ainda requer profundas alterações da atual estrutura do Ministério. É necessário o aprimoramento e atualização das estruturas de gestão, processos e sistemas de informação, para que se obtenha efetividade nas ações destinadas à qualidade vis-à-vis a ampliação quantitativa da rede de instituições de ensino e cursos por ela oferecidos e às necessidades da população e objetivos estratégicos do governo federal, o que implica na necessidade de uma ampliação significativa dos recursos humanos e financeiros disponíveis para o cumprimento das atribuições institucionais de avaliação, regulação e supervisão da educação superior.

Mostra-se então o tamanho do desafio hoje enfrentado pelo Ministério da Educação, suas Secretarias dedicadas ao setor e o INEP, e que, segundo o governo federal, é impossível de ser bem equacionado sem a criação da nova autarquia federal: Atualmente, o MEC é responsável pela regulação e supervisão de cerca de 2.667 instituições de educação superior (excluídos deste total as unidades acadêmicas e os campi fora de sede) e 40.748 cursos de graduação nas modalidades presencial e a distância, de acordo com o cadastro de cursos e instituições do E-Mec [posição cadastral em agosto de 2012]. (..) Para isso, são desenvolvidas cerca de 7.000 avaliações in loco por ano, de acordo com dados da Diretoria de Avaliação da Educação Superior do INEP. Com a necessária ampliação da rede de instituições públicas e privadas de educação superior, bem como a de oferta de cursos de graduação para o cumprimento das metas do Novo PNE em relação à educação superior, a capacidade operacional do Ministério para o efetivo exercício dessas atribuições legais de avaliação, regulação e supervisão da educação superior, além de suas muitas outras, estará inviabilizada. Decorre a proposta de criação do Insaes, que, entre outros, passará a se responsabilizar pelas ações de supervisão e avaliação das IES e cursos da educação superior no sistema federal de ensino – hoje, atribuições da SERES; pela certificação, emissão de certificados (CEBAS) e supervisão das entidades beneficentes com atuação na área educacional e também pela avaliação externa in loco (referencial para processos de regulação e supervisão e para a emissão dos atos regulatórios de credenciamento de instituições e reconhecimento de cursos), hoje a cargo do Inep e realizada por comissões de professores avaliadores ad hoc, que no novo órgão continuarão a exercer sua função avaliadora.

Argumenta-se que A integração em um único órgão das atividades de avaliação e supervisão da educação superior justifica-se não apenas pela maior otimização de recursos e integração de processos, mas também porque, de acordo com o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES, a avaliação institucional externa de cursos e instituições de educação superior constitui referencial básico para os processos de regulação e supervisão da educação superior, para fins de emissão dos atos regulatórios de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento dos cursos de graduação e credenciamento e recredenciamento de instituições. O exame de avaliação de desempenho de estudantes da educação superior, o Enade, continuará sob a responsabilidade do INEP. (..) Dessa forma, apesar do elevado número de visitas que devem ser realizadas com a expansão da rede federal e privada de educação superior para o atendimento da meta do Novo PNE, o Instituto deverá assegurar as coerências conceitual, epistemológica e prática da avaliação in loco. Para o custeio das atividades inerentes à avaliação, a proposta prevê que Taxa de Avaliação in loco, instituída pela Lei nº 10.870, de 19 de maio de 2004, passa a ser revertida em favor do INSAES.

Estamos de acordo com esta argumentação do Executivo, justificadora da proposta de criação do Insaes. Aliás, deve ser frisado que nas inúmeras oitivas que realizamos com a maioria das entidades e órgãos representativos dos segmentos direta e indiretamente interessados na educação superior do país, não se configurou qualquer posição frontalmente contrária à criação do novo órgão para cuidar das ações decorrentes da legislação reguladora do setor. É reconhecimento geral que, com a estrutura atual, o MEC, apenas por meio da SERES e do INEP, não dá conta de cumprir os mandatos que a Constituição Federal e a legislação educacional lhe conferem no que diz respeito à boa gestão, supervisão e avaliação do sistema federal da Educação Superior. Ao contrário, o que em toda parte constatamos foi uma grande boa vontade e espírito de colaboração, mesmo em situações em que foram feitas críticas, sempre no sentido de aprimorar o projeto que está em discussão. A todos com quem tivemos o prazer e a honra de conversar e debater, o nosso melhor agradecimento. Esperamos sinceramente que as nossas Emendas de Relator consigam traduzir ao máximo o rico mosaico das ideias que conseguimos apreender.

Neste quadro, queremos agradecer especialmente aos nossos Colegas Deputados, que ofereceram as 81(oitenta e uma) emendas para aperfeiçoar o projeto de lei que cria o Insaes. Em todas foi visível o esforço para tornar mais claros os pontos obscuros, para introduzir detalhamentos que permitissem com que a nova autarquia aumentasse as chances de vir a cumprir com êxito as complexas missões que lhe estão sendo confiadas e das quais em boa medida dependerá a condução futura da educação superior em nosso país, que precisa continuar a crescer, e a dar acesso a mais pessoas, mas sem abrir mão da qualidade.

Assim, após todos os debates havidos, nossa firme convicção é que o projeto de lei, tal como foi apresentado pelo Poder Executivo, é meritório do ponto de vista educacional e poderá trazer inegáveis benefícios à gestão, à supervisão e à avaliação da qualidade da educação superior em nível de graduação, permitindo o cumprimento dos dispositivos legais vigentes, os quais, no estádio atual de organização do sistema estatal brasileiro, têm encontrado grandes dificuldades para se fazerem cumprir. Entendemos também que a proposta, em linhas gerais, está bem concebida e encontra-se bem formulada do ponto de vista educacional, o que credencia o PROJETO DE LEI N o 4.372, DE 2012, que Cria o Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior – INSAES, e dá outras providência, à aprovação por parte da Comissão de Educação, merecendo apenas aprimoramentos passíveis de serem feitos mediante EMENDAS DE RELATOR, que em seguida apresentarei, submetendo-as à aceitação de meus nobres pares.

As alterações que oferecemos ao projeto original acatam, em boa parte, contribuições apresentadas pelas emendas dos nobres pares. A partir das emendas nº 7, 29, 33 e 72, a emenda nº 1 deste Relator propõe a inserção, no inciso I do art. 3º do projeto, de referência ao Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior e à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Não se acolhe, porém, a supressão da atividade de avaliação, que é central nas finalidades do INSAES. Da emenda nº 50, a emenda nº 3 deste Relator, na nova redação do inciso II do art. 3º do projeto, acolhe o princípio da proporcionalidade; também a emenda nº 5 deste Relator, nos parágrafos acrescentados ao art. 37, refere-se à gradação, consideração da situação econômica da instituição em causa, além da possibilidade de recurso ao Conselho Nacional de Educação. Das emendas nº 2, 37 e 76, a emenda nº 5 deste Relator insere, no art. 37 do projeto, a possibilidade de recurso ao Conselho Nacional de Educação. Da emenda nº 51, a emenda nº 4 deste Relator aproveita a ideia de representação das instituições de educação superior no conselho do INSAES (§ 2ºdo art. 4º do projeto) e especificamente das instituições privadas na Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior – CONAES (art. 44 do projeto). Das emendas nº 27, 30 e 68, a emenda nº 3 deste Relator acolhe o princípio de respeito ao processo legal.

Foram, dessa forma, parcialmente acolhidas, nas emendas deste Relator, propostas constantes das emendas de nº 2 (do Dep. Osmar Serraglio); nº 7 (do Dep. Rogério Peninha Mendonça); nº 27; 29; 30; 33, 50 e 51 (do Dep. Izalci); e nº 68 e 76 (do Dep. Lelo Coimbra).

Voto, portanto, pela aprovação do projeto de lei nº 4.372, de 2012, com as emendas de Relator anexas; pela aprovação parcial das emendas nº 2, 7, 27, 29, 30, 33, 50, 51, 68 e 76 e pela rejeição das emendas nº 1; 3 a 6; 8 a 26; 28, 31 e 32; 34 a 49; 52 a 67; 69 a 75; 77 a 81.

Sala da Comissão, em de de 2013.

Deputado WALDENOR PEREIRA
Relator

Da redação